Les partenariats public-privé (PPP) sont désormais bien connus en Afrique. Ils sont mobilisés pour construire des essentiellement des projets structurants et améliorer certains services essentiels.
Dans de nombreux pays africains, les législations relatives aux partenariats public-privé se sont progressivement développées. Selon les données de la Banque mondiale, une large majorité des pays africains disposent aujourd’hui d’un cadre juridique relatif aux PPP[1]. Au niveau régional, l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) a adopté la Directive n°01/2022 du 30 septembre 2022 portant cadre juridique et institutionnel des partenariats public-privé. La Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC) a également adopté la Directive n°0157/25-CEMAC-065-UEAC-CM-41 du 25 février 2025 portant cadre juridique et institutionnel des partenariats public-privé.
Ce mouvement de structuration juridique répond aux besoins des États en matière de mobilisation des ressources financières nécessaires pour la réalisation des projets structurants et stratégiques. Ces États doivent donc mobiliser les financements, les compétences techniques et les capacités de gestion du secteur privé.
Toutefois, tous les projets de développement ne sont pas nécessairement de grandes infrastructures et autres. Dans les territoires ruraux, les chaînes de valeur agricoles, l’agro-industrie, l’élevage ou encore certaines activités productives énergétiques locales, les besoins sont différents. Ces projets sont souvent plus modestes, plus directement liés à l’économie locale et nécessitent surtout une implication effective des acteurs qui produisent, transforment et commercialisent.
C’est précisément dans cette dynamique qu’émerge progressivement un autre mécanisme qui est le partenariat public-privé-producteurs (4P).
Le 4P repose sur l’association directement, dans un même projet, la personne publique, les entreprises privées et les producteurs. Ces derniers peuvent être de petits exploitants, des coopératives, des organisations professionnelles, des producteurs ou d’autres acteurs économiques locaux. Ils ne sont plus seulement les bénéficiaires du projet. Ils deviennent des partenaires de sa conception, de son exécution et de sa gouvernance.
Cette évolution n’est pas anodine. Elle conduit à s’interroger sur la manière dont nos législations appréhendent ces partenariats et, plus largement, sur la nécessité de reconnaître un modèle qui répond mieux à certaines réalités économiques africaines.
- Le PPP traditionnel principalement adapté aux grands projets
Le PPP classique repose généralement sur une relation relativement simple. Une personne publique confie à un opérateur privé la conception, le financement, la réalisation ou l’exploitation d’une infrastructure ou d’un service. Le contrat s’inscrit souvent dans une longue durée avec des missions globales. Le partenaire privé assume une partie des risques du projet et se rémunère soit directement auprès de la puissance publique, soit à travers les revenus provenant de l’exploitation du projet.
Ce modèle contractuel, reste traditionnellement organisé autour de deux principaux acteurs à savoir, la personne publique et l’opérateur privé. Il est particulièrement adapté aux projets d’envergure tels que les routes à péage, ports, aéroports, centrales électriques, réseaux d’eau, infrastructures de gestion des déchets qui sont autant de secteurs dans lesquels les PPP peuvent apporter une véritable valeur ajoutée.
L’Afrique compte d’ailleurs plusieurs projets emblématiques reposant sur ce type de montage, notamment dans les transports, l’énergie ou les infrastructures portuaires.
Toutefois, le PPP classique présente également certaines limites. Sa structuration juridique et financière peut être complexe et coûteuse. La préparation d’un tel projet nécessite souvent des études approfondies et complexes, une ingénierie financière importante, la mobilisation des conseils techniques et juridiques spécialisés et des négociations contractuelles relativement longues.
Cette mécanique est parfaitement compréhensible lorsqu’il s’agit de financer une autoroute, une centrale électrique ou un port. Elle l’est beaucoup moins lorsqu’un État, une collectivité territoriale ou une organisation de développement local cherche à accompagner un projet agricole local, une petite unité de transformation, une chaîne de production ou un projet économique porté par des communautés locales.
En réalité, dans une chaîne de valeur agricole, par exemple, construire une unité de transformation ne suffit pas. Il faut également sécuriser l’approvisionnement en matière première, structurer la production, améliorer la qualité des produits, organiser les producteurs et garantir des débouchés commerciaux. De sorte que les producteurs locaux puissent naturellement bénéficier du projet. Ils peuvent être fournisseurs, sous-traitants, usagers ou bénéficiaires indirects.
Or, dans le cas d’un PPP classique, ces acteurs ne sont généralement pas placés au centre de la relation contractuelle. Ils ne participent pas nécessairement à la négociation du partenariat, à sa gouvernance, au partage des risques ou aux décisions essentielles concernant l’exploitation du projet.
C’est précisément sur ce point que le 4P introduit une différence importante.
- Avec le 4P, le producteur devient un véritable partenaire
Le principe du 4P consiste à faire entrer directement les producteurs dans la structure du projet. Il ne s’agit donc pas seulement de construire une infrastructure pour eux ou de développer une activité dont ils bénéficieraient indirectement. Il s’agit plutôt de les faire participer au projet.
Ils peuvent être associés à la définition des besoins, à l’organisation de la production, à la transformation, à la distribution, à la commercialisation, aux décisions de gouvernance ainsi qu’au partage des bénéfices et des risques.
Dans cette orientation, l’entreprise privée apporte généralement des financements, des technologies, des capacités de gestion ou un accès aux marchés.
La personne publique peut apporter des infrastructures, des financements, des terrains, des garanties, un environnement réglementaire favorable ou encore des mécanismes de soutien au projet.
S’agissant des producteurs, ils apportent quant à eux leur activité productive, leur connaissance du territoire, leur savoir-faire, leur organisation collective, leurs capacités de production et leur participation directe à la chaîne de valeur.
Le partenariat ne repose ainsi plus seulement sur une logique de prestation d’un service public ou de réalisation d’un projet d’intérêt général. Il poursuit également une finalité productive, économique et territoriale.
C’est ce qui constitue l’une des principales forces du modèle. Le Fonds international de développement agricole (FIDA) présente ainsi le 4P comme une coopération dans laquelle les acteurs collaborent autour d’un objectif commun, tout en partageant les responsabilités, risques, ressources, compétences et avantages[2].
Cette combinaison transforme sensiblement la nature du partenariat.
- Le 4P n’est pas un simple PPP plus inclusif
La tentation pourrait être de considérer le 4P comme un simple PPP auquel aurait été ajouté un acteur supplémentaire qui est le producteur.
Une telle lecture serait cependant réductrice car la différence est plus importante. En effet, l’entrée du producteur dans la structure du partenariat modifie la nature même de la relation entre les parties. Elle modifie la gouvernance, l’objet du projet, la répartition des responsabilités, le partage des avantages et parfois même les modalités de financement.
Dans un véritable 4P, le producteur n’est pas seulement consulté. Il ne constitue pas davantage un simple bénéficiaire final d’une politique publique.
Il participe à la gouvernance, assume certaines responsabilités et bénéficie directement des résultats du projet.
Plusieurs éléments permettent ainsi de caractériser un 4P, notamment la présence organisée d’une personne publique, d’un opérateur privé et des producteurs, l’existence d’un objectif productif ou de structuration d’une chaîne de valeur, le partage des risques, des responsabilités et des avantages ainsi que la mobilisation coordonnée de ressources publiques, privées et productives.
En effet, quand on prend séparément chacun de ces éléments, il résulterait qu’ils ne sont pas nécessairement originaux.
En réalité, une coopérative peut naturellement travailler avec une entreprise privée. Une collectivité territoriale peut financer un projet agricole. Une entreprise privée peut conclure des contrats d’approvisionnement avec des producteurs.
Néanmoins, ce qui fait la particularité du 4P est la combinaison de ces différents éléments dans un même mécanisme de partenariat.
C’est pour cette raison qu’il devient possible de considérer le 4P comme une catégorie distincte du PPP traditionnel. Cela ne signifie pas pour autant que le 4P disposerait déjà d’un droit totalement autonome.
Dans la plupart des pays africains, ces projets restent soumis à différentes législations, notamment le droit des contrats publics, législation sur les PPP, droit des investissements, droit des collectivités territoriales, règles relatives aux coopératives, droit foncier ou encore législations sectorielles.
La distinction est donc aujourd’hui avant tout conceptuelle, contractuelle et fonctionnelle. Elle pourrait cependant servir de fondement à l’évolution progressive des législations africaines.
- Un modèle particulièrement adapté aux économies productives locales
L’un des principaux intérêts du 4P est de permettre la réalisation de projets qui ne correspondent pas nécessairement au modèle économique des grands PPP.
Un grand investisseur international peut trouver un intérêt à financer une autoroute, une centrale électrique ou un terminal portuaire. Il sera parfois beaucoup plus difficile de mobiliser le même investisseur pour une plateforme locale de transformation agricole, une chaîne locale de froid, un centre de collecte ou une petite infrastructure productive rurale.
Autrement dit, tous les projets nécessaires au développement d’un pays ne nécessitent pas plusieurs centaines de millions de dollars d’investissements. Une unité de transformation agroalimentaire, un centre de collecte agricole, une infrastructure de stockage, une petite unité énergétique ou un projet de développement d’une filière locale peuvent avoir un impact économique considérable sur un territoire déterminé sans pour autant présenter la taille ou la rentabilité recherchée par les grands investisseurs internationaux.
Ainsi, l’un des principaux intérêts du 4P réside dans son adaptation aux projets de taille moyenne ou modeste. Il permet de réunir autour d’un même projet plusieurs types de ressources.
La puissance publique peut apporter une partie des infrastructures ou faciliter l’accès au financement. Les entreprises privées peuvent apporter le capital, l’expertise et les débouchés commerciaux. Les producteurs peuvent sécuriser l’approvisionnement, structurer la production et contribuer directement au fonctionnement économique du projet.
Cette approche favorise également une meilleure appropriation locale du projet.
En réalité, lorsqu’un producteur devient acteur du projet et non simple bénéficiaire, son intérêt dans la réussite de celui-ci est naturellement plus important. Le partenariat peut ainsi survivre à la période de financement ou d’accompagnement initial.
C’est cette logique que l’on retrouve notamment dans plusieurs expériences africaines associant pouvoirs publics, entreprises privées et organisations de producteurs.
Au Burundi, l’État en collaboration avec des producteurs a pu mettre en place une unité de production d’aflasafe permettant de mobiliser plusieurs acteurs locaux dans la production des matières premières, la commercialisation et l’utilisation de l’aflasafe dans la production agricole.
Au Sénégal, le Programme d’Appui au Développement Agricole et à l’Entrepreneuriat Rural(PADAER) a ainsi permis d’organiser des collaborations entre l’État, les producteurs et des entreprises intervenant notamment dans la transformation et la commercialisation de produits agricoles.
Des mécanismes comparables ont également été observés dans la filière cacao au Ghana ou dans la filière laitière au Kenya. Dans chacun de ces cas, l’intérêt du dispositif repose sur l’articulation entre production locale, organisation collective, intervention publique et débouchés économiques.
Ces expériences démontrent surtout qu’un projet de développement économique fonctionne difficilement si les producteurs qui alimentent la chaîne de valeur sont maintenus à la périphérie du processus décisionnel.
- Besoins juridiques de sécuriser les 4P sans reproduire la lourdeur des grands PPP
Le développement des 4P soulève néanmoins une difficulté importante en matière d’encadrement juridique.
Aujourd’hui, la plupart des législations africaines relatives aux PPP ont été conçues autour de projets relativement importants.
S’agissant des 4P, ils se retrouvent à l’intersection de plusieurs régimes juridiques. Cette pluralité des règles ne constitue pas nécessairement un obstacle. Elle montre toutefois la nécessité de définir progressivement des règles adaptées.
Cependant, la reconnaissance du 4P ne signifie pas nécessairement qu’il faille adopter dans chaque État une nouvelle loi entièrement consacrée aux partenariats public-privé-producteurs.
L’objectif doit rester pragmatique. Il serait possible d’intégrer quelques dispositions spécifiques dans les législations relatives aux PPP ou dans les réglementations sectorielles.
Des lignes directrices pourraient également être élaborées pour encadrer les projets 4P. De la même manière, des contrats-types seraient particulièrement utiles pour les petits projets productifs afin d’éviter que leur préparation juridique ne devienne disproportionnée par rapport au montant des investissements.
En réalité, dès lors que des ressources publiques sont mobilisées dans un projet économique associant des opérateurs privés et des producteurs, plusieurs questions doivent être clairement réglées afin d’éviter que les 4P ne deviennent un moyen de contourner les principes de transparence, d’égalité de traitement ou de bonne gestion des ressources publiques. Cela justifie ainsi la nécessité d’un encadrement minimal des 4P.
- La complémentarité des PPP et 4P
Reconnaître la spécificité des 4P ne signifie pas d’opposer les PPP et 4P. Ces deux mécanismes contractuels répondent simplement à des besoins différents.
Le PPP reste particulièrement adapté à la réalisation de grandes infrastructures ou à la gestion de services publics nécessitant des investissements importants et une forte capacité financière.
Le 4P trouve davantage sa place dans les projets productifs, les chaînes de valeur agricoles, l’agro-industrie, les initiatives économiques territoriales ou les projets dans lesquels l’implication directe des producteurs constitue une condition de réussite.
Les deux mécanismes peuvent même être articulés. Une grande infrastructure peut, par exemple, être réalisée dans le cadre d’un PPP tandis que différents projets économiques liés à son environnement peuvent être développés selon une logique de 4P.
La question n’est donc pas de remplacer les PPP car les États africains ont consacré beaucoup d’efforts, depuis plusieurs années, à mettre en place des législations, des unités PPP, des procédures de sélection et des outils financiers adaptés aux grandes infrastructures.
Il s’agit plutôt d’élargir la boîte à outils du développement économique africain. Une attention particulière mérite d’être accordée aux projets productifs territorialisés.
Le 4P ne doit donc pas être considéré comme une simple curiosité contractuelle ou comme une version sociale du PPP. Il constitue un véritable outil de structuration du développement productif et territorial, particulièrement adapté à certaines réalités africaines.
L’enjeu consiste désormais à lui donner suffisamment de sécurité juridique pour lui permettre de se développer, sans lui imposer la lourdeur des montages traditionnellement destinés aux grands PPP.
[1] Banque africaine de développement, Cadre stratégique des PPP du Groupe de la Banque africaine de développement 2021-2031, novembre 2021.
[2] FIDA, Note pratique : créer des partenariats public-privé-producteurs (4P) dans les filières agricoles, août 2016.